Histoire des préfets

1 juillet 2015

La naissance des préfets

Les préfets

Au XVIIIème siècle, la France était organisée en une trentaine de généralités, dirigées chacune par un Intendant de justice, police et finances "de qui dépend le bonheur ou le malheur des provinces" écrivait alors l'écossais John Law (police s'employait alors au sens d'administration générale).
Circonscriptions financières à l'origine, les généralités avaient été créées par François 1er. Louis XIV et Louis XV les imposèrent aux dépens des vieilles divisions féodales.

Issus de la noblesse de robe, bourgeoisie anoblie, et choisis par le Roi parmi les maîtres de requête de son conseil, les Intendants ne dépendaient que de lui. L'Intendant était "le roi présent en la province". Agents zèlés de l'absolutisme royal, les Intendants réalisèrent l'unification administrative du pays, au prix de la réduction des libertés provinciales et municipales. Leur despotisme les rendit très impopulaires. Sous la pression de l'opinion publique, Louis XVI leur retira la plupart de leurs pouvoirs pour les donner aux assemblées provinciales instituées entre 1778 et 1787 dans la majorité des généralités. En 1789, les Cahiers de doléances réclamèrent leur disparition.

La création des départements

L'Assemblée nationale constituante supprima les Intendants le 22 décembre 1789 et, le 26 février 1790, divisa le royaume en 83 départements , de dimension et de richesse à peu près égales.
La taille modeste du département devait permettre à tout administré de se rendre au chef-lieu en une journée maximum. La départementalisation brisait les particularismes provinciaux et favorisait le sentiment national. L'administration départementale était composée d'un conseil général (l'assemblée délibérante), d'un directoire (l'exécutif), ainsi que d'un procureur général syndic, représentant le roi et chargé de faire appliquer les lois. Tous ses membres étaient élus par le collège restreint des électeurs du second degré, de riches propriétaires. L'administration départementale était placée sous la tutelle du roi, lequel pouvait annuler les actes et suspendre les administrateurs.

La Convention (1792-1795) ne pouvant obtenir, faute de coordination entre l’État et le département, la levée régulière de l'impôt et le recrutement de l'armée, remplaça les conseils généraux et les procureurs généraux syndics par des agents nationaux nommés par elle, le 4 décembre 1793.

Les hommes de Napoléon

Les hommes de Napoléon

Après son coup d'Etat du 18 brumaire (9 novembre 1799), Bonaparte ressuscita les Intendants sous la forme des préfets. Dans le département, "le préfet sera chargé seul de l'administration" (loi du 28 pluviôse, an VIII - 17 février 1800). Le préfet est assisté de sous-préfets dans les arrondissements. Nommé par le Premier Consul, intermédiaire obligé entre le département et l'Etat, le préfet, qui est aussi l'organe exécutif unique du département, contrôle et anime le conseil général. Les membres du conseil général sont également choisis par Bonaparte.

Le préfet désigne les maires et les adjoints des communes de moins de 5 000 habitants et propose au Premier Consul, plus tard à l'Empereur, la nomination des autres. "Ils (les préfets) étaient eux-mêmes des empereurs au petit pied" reconnaîtra Napoléon à Sainte-Hélène.

Le 2 mars 1800, 97 préfectures étaient attribuées à des hommes triés sur le volet, souvent d'anciens révolutionnaires mais épris d'ordre et de discipline et passionnés de grandeur nationale. Bonaparte leur recommandera : "Ne soyez jamais les hommes de la Révolution mais les hommes du gouvernement... et faites que la France date son bonheur de l'établissement des préfectures."(Le Citoyen français, ventôse an VIII). De tempérament actif, doués du sens de l’État, qui plus est couverts d'honneurs (ils furent tous anoblis à partir de 1810), les préfets de Napoléon, agents de l'absolutisme impérial, forgèrent une solide administration territoriale.

L'enracinement dans la société

Si les constitutions et les régimes politiques passent – Ier Empire, Restauration, Monarchie de Juillet, Seconde République... l'institution préfectorale s'enracine progressivement dans la vie administrative française. A côté de leur mission de maintien de l'ordre public se développe pour les préfets un rôle d'entraineur et de chef de file en matière économique et sociale. A l'instar de Rambuteau sous la Monarchie de Juillet, ils participent activement à l'essor économique du Second Empire en se faisant grands bâtisseurs, comme Haussmann, et jouent un rôle important dans la lutte contre la misère à travers les œuvres de bienfaisance, la réglementation du travail, le développement de l'enseignement primaire…

Dans le même temps, ils reçoivent de nouveaux pouvoirs par le décret du 25 mars 1852, au préambule resté célèbre "on peut gouverner de loin, mais … on administre bien que de près". Les préfets peuvent ainsi nommer directement, sans requérir l'aval du gouvernement, à des fonctions ou emplois nécessaires au fonctionnement des services publics locaux.

L'avènement de la IIIe République et l'adoption des premières grandes lois sur les collectivités locales, la liberté de la presse, les syndicats, le droit de grève, la liberté d'association… offrent au corps préfectoral une longue période de stabilité qui lui permet de contribuer à l'implantation en profondeur des nouvelles institutions dans le pays. Leur rôle de représentant de l'Etat au plus près des citoyens s'affermit lentement, comme en témoigne la circulaire que leur adresse Théodore Steeg, ministre de l'intérieur dans le cabinet Millerand en février 1920 : "Vous aurez à cœur de simplifier, d'assouplir, d'accélérer le jeu des rouages administratifs, d'épargner à vos administrés la multiplication irritante de démarches stériles".

En août 1914 et durant tout le conflit, de nombreux membres du corps préfectoral sont mobilisés, quand d'autres font face dans les départements envahis, parfois au prix de leur vie.

Après guerre, l'administration territoriale de l’État fait l'objet d'une profonde réorganisation qui aboutit, en 1926 sous le gouvernement Poincaré, à la suppression de 106 sous-préfectures.

La Seconde Guerre mondiale n'épargne bien entendu pas le corps préfectoral. Trente-neuf préfets et sous-préfets meurent pour la France, au cours d'opérations de combat, fusillés ou en déportation. Parmi ceux-ci, un nom se dégage jusqu'à devenir l'incarnation de la Résistance intérieure : Jean Moulin, préfet d'Eure-et-Loir en 1940 qui refusa la défaite et devint l'émissaire du général de Gaulle, l'unificateur des mouvements de Résistance et le premier président du conseil national de la Résistance. Arrêté, torturé, il paie de sa vie, le 8 juillet 1943, son engagement au service de la France sans jamais, selon le mot de Malraux, "trahir un seul secret, lui qui les savait tous".

Le ministère de l'intérieur veut conserver le souvenir de ces grandes figures, qui furent l'honneur de la fonction publique. Aujourd'hui, plusieurs bâtiments de l'îlot Beauvau, qui constitue le cœur du ministère, portent leur nom : Jean Moulin, Louis Dupiech, Georges Fourneret et Louis Tuaillon.

Le corps préfectoral aujourd'hui

Uniforme actuel de Préfet

Passée la IVe République et le temps de la reconstruction dans l'instabilité, c'est la Ve République qui consacre l'importance prise par le corps préfectoral dans la vie politico-administrative de la France. En 1958, le préfet devient en effet le seul haut fonctionnaire de l'Etat dont le rôle et l'existence sont définis par la Constitution. Aux termes de son article 72, "Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois".

A ce titre, les préfets sont responsables de la mise en œuvre de l'ensemble des politiques publiques. Ils incarnent ainsi la permanence et la présence de l’État sur tout le territoire et en toutes circonstances, garants de l'intérêt général et des grands principes du service public. Autant de valeurs illustrées jusqu'au sacrifice de sa vie par le préfet de Corse Claude Erignac, assassiné le 6 février 1998.

Symbole de permanence et de continuité de l'action publique, la fonction préfectorale est également en perpétuelle évolution, dans ses missions comme dans sa composition, dont la féminisation s'accroît d'année en année. C'est en 1974 que fut nommée la première sous-préfète de France, Florence Hugodot, suivie en 1981 par la première préfète, Yvette Chassagne. Au 1er février 2013, dix-huit préfètes et près d'une centaine de sous-préfètes sont en poste dans les départements.


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