La naissance des préfets

Au XVIIIème siècle, la France était organisée en une trentaine de généralités, dirigées chacune par un Intendant de justice, police et finances "de qui dépend le bonheur ou le malheur des provinces" écrivait alors l'écossais John Law (police s'employait alors au sens d'administration générale).
Circonscriptions financières à l'origine, les généralités avaient été créées par François 1er. Louis XIV et Louis XV les imposèrent aux dépens des vieilles divisions féodales.
Issus de la noblesse de robe, bourgeoisie anoblie, et choisis par le Roi parmi les maîtres de requête de son conseil, les Intendants ne dépendaient que de lui. L'Intendant était "le roi présent en la province". Agents zèlés de l'absolutisme royal, les Intendants réalisèrent l'unification administrative du pays, au prix de la réduction des libertés provinciales et municipales. Leur despotisme les rendit très impopulaires. Sous la pression de l'opinion publique, Louis XVI leur retira la plupart de leurs pouvoirs pour les donner aux assemblées provinciales instituées entre 1778 et 1787 dans la majorité des généralités. En 1789, les Cahiers de doléances réclamèrent leur disparition.

La création des départements

L'Assemblée nationale constituante supprima les Intendants le 22 décembre 1789 et, le 26 février 1790, divisa le royaume en 83 départements , de dimension et de richesse à peu près égales.
La taille modeste du département devait permettre à tout administré de se rendre au chef-lieu en une journée maximum. La départementalisation brisait les particularismes provinciaux et favorisait le sentiment national. L'administration départementale était composée d'un conseil général (l'assemblée délibérante), d'un directoire (l'exécutif), ainsi que d'un procureur général syndic, représentant le roi et chargé de faire appliquer les lois. Tous ses membres étaient élus par le collège restreint des électeurs du second degré, de riches propriétaires. L'administration départementale était placée sous la tutelle du roi, lequel pouvait annuler les actes et suspendre les administrateurs.
La Convention (1792-1795) ne pouvant obtenir, faute de coordination entre l'Etat et le département, la levée régulière de l'impôt et le recrutement de l'armée, remplaça les conseils généraux et les procureurs généraux syndics par des agents nationaux nommés par elle, le 4 décembre 1793.

Les hommes de Napoléon

Après son coup d'Etat du 18 brumaire (9 novembre 1799), Bonaparte ressuscita les Intendants sous la forme des préfets. Dans le département, "le préfet sera chargé seul de l'administration" (loi du 28 pluviôse, an VIII - 17 février 1800). Le préfet est assisté de sous-préfets dans les arrondissements. Nommé par le Premier Consul, intermédiaire obligé entre le département et l'Etat, le préfet, qui est aussi l'organe exécutif unique du département, contrôle et anime le conseil général. Les membres du conseil général sont également choisis par Bonaparte. Le préfet désigne les maires et les adjoints des communes de moins de 5 000 habitants et propose au Premier Consul, plus tard à l'Empereur, la nomination des autres. "Ils (les préfets) étaient eux-mêmes des empereurs au petit pied" reconnaîtra Napoléon à Sainte-Hélène.
Le 2 mars 1800, 97 préfectures étaient attribuées à des hommes triés sur le volet, souvent d'anciens révolutionnaires mais épris d'ordre et de discipline et passionnés de grandeur nationale. Bonaparte leur recommandera : "Ne soyez jamais les hommes de la Révolution mais les hommes du gouvernement... et faites que la France date son bonheur de l'établissement des préfectures."(Le Citoyen français, ventôse an VIII). De tempérament actif, doués du sens de l'Etat, qui plus est couverts d'honneurs (ils furent tous anoblis à partir de 1810), les préfets de Napoléon, agents de l'absolutisme impérial, forgèrent une solide administration territoriale. L'actuelle philosophie de l'administration territoriale tente de perpétuer, en démocratie, le meilleur de cet héritage.