11.05.2005 - Plan d'action sur la lutte contre l'immigration irrégulière

J'ai présenté hier au Premier ministre puis au Président de la République un plan de lutte contre l'immigration irrégulière, qui résulte d'un travail en commun avec Jean-Louis BORLOO, Dominique PERBEN et Michel BARNIER. Ce plan a été approuvé.

Je ferai demain au Conseil des ministres une présentation du plan et du dispositif européen de contrôle de l'immigration. Comme vous le savez, le G5 se réunira l'après-midi à Paris pour renforcer nos outils dans ce domaine.

S'agissant du plan d'action gouvernemental :

• Il définit des mesures opérationnelles pour renforcer notre dispositif de lutte contre l'immigration irrégulière et clandestine : c'est le seul moyen d'accélérer l'intégration des populations étrangères et de remédier à l'exploitation humaine qui est faite par les filières clandestines.
• Il propose la création d'un service public du contrôle de l'immigration : c'est la condition d'une bonne coordination des différentes administrations concernées et par conséquent de l'efficacité de nos dispositifs.
• Il s'inscrit dans le cadre d'une véritable coopération européenne : c'est la meilleure façon de garantir un contrôle effectif de nos frontières et de développer une relation constructive avec les pays d'origine.

1 – L'immigration recouvre aujourd'hui des réalités très diverses

• L'immigration régulière tout d'abord est en augmentation constante : nous délivrons 217 000 titres de séjour par an, soit 20% de plus qu'il y a six ans.

1. - La première cause de cette augmentation est l'accroissement considérable du nombre de mariages avec des ressortissants étrangers. Les titres de séjour délivrés à cette fin ont triplé en cinq ans, passant de 18 000 à 53 000.
2. - La deuxième cause est l'ouverture croissante aux jeunes étudiants étrangers : ils étaient 42 000 en 1997, ils sont plus de 55 000 en 2003. Après les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, la France est donc la première destination d'accueil des étudiants étrangers.
3. - La troisième cause est le maintien à un niveau très élevé des demandes d'asile, alors même que la très grande majorité de ces demandes ne répond pas aux critères requis. Nous recevons chaque année 50 000 demandes d'asile par an, soit davantage que les Etats-Unis. 85% de ces demandes sont rejetées.
4. - Le regroupement familial en revanche reste stable depuis près d'une dizaine d'années, avec 32 000 titres de séjour délivrés chaque année.

• L'immigration irrégulière pour sa part est difficilement quantifiable. Elle est une source croissante de préoccupation, en particulier en raison des dérives mafieuses qui alimentent les réseaux du crime. Nous pouvons cependant l'estimer de 200 000 à 400 000 personnes au total, soit un chiffre encore élevé, mais contenu. Cette immigration résulte de différents abus de droit :

1. - En premier lieu, le détournement de procédure :

   a. Détournement du visa de court séjour : il s'agit de personnes qui rentrent sur notre territoire avec un visa de trois mois mais qui y restent pour une durée plus longue. Comme nous délivrons près de 2 millions de titres de court séjour chaque année, les détournements constituent un risque particulièrement élevé.
   b. Détournement du mariage avec les mariages de complaisance : ils sont de l'ordre de plusieurs milliers par an. Leur seule finalité est l'obtention de papiers autorisant le séjour en France.

2. - En deuxième lieu, les fraudes à l'identité : faux papiers, usurpations d'identité, faux permis de travail. Ces fraudes compliquent considérablement les contrôles et les reconduites à la frontière.
3. - En troisième lieu, le maintien sur notre sol de personnes déboutées du droit d'asile, qui devraient normalement retourner dans leur pays d'origine : lorsque ces personnes ont épousé un conjoint français ou lorsque leurs enfants sont scolarisés, cela crée des situations sociales et humaines douloureuses.

2 - Cette réalité justifie que nous fassions preuve de fermeté afin de garantir le respect de l'Etat de droit

• Fermeté pour éviter tout détournement de la règle de droit, y compris en matière de regroupement familial :
- Sur les visas de court séjour d'abord :
a. Avec les visas de séjour biométriques, nous serons en mesure de déterminer le pays d'origine et la durée de séjour autorisée de tous les individus qui aujourd'hui ne sont pas en mesure de présenter un titre quelconque ou refusent d'en fournir un. C'est évidemment un progrès considérable.
b. Plusieurs consulats ont déjà été dotés de cet outil : Bamako, Minsk et Colombo par exemple. Nous comptons étendre cette expérience à d'autres consulats, comme San Francisco et Shangai.
- Sur les actes de mariage ensuite :
a. Vous savez qu'une disposition de la loi de 2003 prévoyait que le maire pouvait refuser de célébrer un mariage lorsqu'un des deux conjoints était un étranger en situation irrégulière. Cette disposition a été rejetée par le Conseil constitutionnel. Le maire n'a que le droit de suspendre la cérémonie s'il a un doute sérieux sur la réalité du mariage afin de saisir le procureur. Une circulaire du 2 mai 2005 permettra aux parquets de mieux contrôler la validité des mariages et par conséquent de lutter contre les mariages blancs ou forcés.
b. Pour compléter cette circulaire, et en accord avec Dominique PERBEN et Michel BARNIER, je propose de modifier le Code civil afin de renforcer le contrôle des demandes de transcription d'actes de mariages étrangers célébrés à l'étranger. La transcription ne serait plus automatique ni de droit : le procureur ou son représentant entendra les conjoints séparément pour vérifier la réalité du consentement au mariage et de la vie commune.
c. Cette fermeté permettra également de mieux contrôler les tentatives de détournement de la loi française, qui interdit la polygamie.
- Sur les attestations d'accueil enfin. Nous avons durci la règle grâce à deux réformes :
a. En premier lieu, le décret donnant pouvoir aux maires pour contrôler ces certificats est paru au JO du 23 novembre 2004. Il permet de vérifier les conditions concrètes d'accueil des visiteurs et empêche donc les détournements de procédure.
b. En deuxième lieu, la possibilité de mettre en place dans chaque commune un fichier des attestations d'accueil permettra de vérifier l'hébergement effectif sur notre sol des titulaires de visa.
c. En troisième lieu, tous les demandeurs de visas de court séjour ont désormais l'obligation de disposer d'une assurance médicale.

• Fermeté pour instruire plus efficacement les demandes d'asile :

- Nous avons déjà renforcé les capacités de l'OFPRA et de la Commission de recours des réfugiés.
a. Grâce à cet effort, le délai de traitement des dossiers par l'OFPRA est désormais de 6 mois, contre plus d'un an en moyenne auparavant. La CRR pour sa part a traité au premier trimestre 2005 75% de recours en plus qu'au premier trimestre 2004.
b. Notre objectif est de parvenir d'ici un an à un traitement global - demandes et recours - dans un délai total de 6 mois. Cela évitera les situations humaines les plus difficiles.
- Nous souhaitons également parvenir à un meilleur équilibre entre les droits et les devoirs des demandeurs d'asile :
a. Cela suppose de mettre fin à la pratique qui consiste pour certains demandeurs d'asile à faire leur demande dans un autre département que leur département de résidence.
b. Cela suppose aussi qu'ils acceptent les logements proposés par les préfets pour pouvoir bénéficier des prestations sociales associées au statut de demandeur d'asile.
- Nous voulons enfin parvenir à une définition plus stricte des pays tiers sûrs. Si nous ne parvenons pas à un accord au niveau européen d'ici le 15 juin, la France définira sa propre liste. Un demandeur d'asile en provenance d'un pays tiers sûr verra sa demande accélérée, avec un traitement en quelques semaines.

• La fermeté, c'est se donner les moyens de poursuivre la lutte contre l'immigration irrégulière :

- J'ai déjà pris des mesures depuis un an :
a. Réhabilitation des centres de rétention et augmentation du nombre de places : de 650 places en 2003 à 1000 places en 2004 et 1600 en 2005.
b. Multiplication par trois du budget consacré aux éloignements d'étrangers en situation irrégulière, de 35 millions d'euros à 100 millions d'euros. Par ailleurs, 215 millions d'euros seront consacrés aux dépenses de personnel pour 2005. La PAF verra ses effectifs augmentés de 600 fonctionnaires en 2005 et 2006.
c. Les résultats sont là : 11 000 reconduites en 2003, 16 000 en 2004 et un objectif de 20 000 pour 2005.
- Je compte poursuivre dans cette voie en m'attaquant au problème de la délivrance des laisser-passer consulaires.
a. C'est désormais le point de blocage essentiel : pour certaines nationalités, lorsque nous interpellons 10 immigrés en situation irrégulière, seuls 2 laisser-passer consulaires nous sont délivrés. Cela veut dire que nous devons relâcher les 8 autres au bout du délai légal. C'est à la fois coûteux pour l'Etat et démotivant pour les forces de l'ordre.
b. Avec Michel BARNIER, nous comptons soulever systématiquement cette question lors de nos déplacements dans les pays concernés.

3 - Pour que cette mobilisation soit efficace, nous avons besoin d'une nouvelle organisation nationale

• En étroite concertation avec mes collègues, j'ai formulé quatre propositions dans le plan d'action gouvernemental :

- Première proposition : la création d'un service public de contrôle de l'immigration.
a. Il s'appuiera sur un comité interministériel de contrôle de l'immigration placé sous la présidence du Premier ministre, et en son absence sous la présidence du ministre de l'Intérieur. Ce comité comprendra naturellement tous les ministres concernés ou leurs représentants. Il fixera des objectifs cohérents et il assurera une évaluation des résultats obtenus.
b. Une structure de coordination sera confiée à un haut fonctionnaire placé auprès du ministre de l'Intérieur et nommé en Conseil des ministres. Il exercera le secrétariat général du Comité interministériel et animera un comité des directeurs de l'immigration.
- Deuxième proposition : la création d'une police de l'immigration. Il ne s'agit pas de former une nouvelle police, mais de recentrer les travaux de la PAF sur la seule lutte contre l'immigration irrégulière en augmentant ses effectifs et en lui donnant pour mission de coordonner les autres forces de sécurité.
- Troisième proposition : la création de pôles départementaux de lutte contre l'immigration irrégulière. Chaque département sera doté de cet instrument afin de faciliter la gestion des éloignements d'étrangers en situation irrégulière. La complémentarité entre services de police et services préfectoraux est une condition de l'efficacité des procédures d'éloignement
- Quatrième proposition : la création d'un office central de lutte contre le travail illégal, placé sous la responsabilité de la gendarmerie nationale. J'installerai cet office très prochainement avec Michèle ALLIOT-MARIE.

• Ces propositions ont été approuvées hier par le Premier ministre et le Président de la République. Elles seront inscrites demain à l'ordre du jour du Conseil des Ministres et mises en œuvre rapidement.

4 – Nous devons également renforcer la coopération européenne

• A 25, des progrès considérables ont été accomplis au cours des derniers mois :

- Progrès pour mieux contrôler les frontières extérieures : mise à disposition d'officiers français, allemands, autrichiens et bientôt espagnols et italiens à la frontière roumaine, création le 1er mai de l'Agence européenne des frontières.
- Progrès pour mieux contrôler les frontières intérieures : patrouilles mixtes, mise en place de 10 centres de coopération policière et douanière (CCPD). Ces centres ont déjà fait la preuve de leur efficacité : en décembre 2004, 415 étrangers en situation irrégulière ont été interpellés à Modane et à Vallorbe grâce aux CCPD.
- Progrès pour lutter contre les filières clandestines : création d'équipes communes d'enquête, par exemple avec le Royaume-Uni. Nous avons ainsi réussi à démanteler avec les Britanniques un réseau de faux documents et de fausses cartes bancaires - réseau MOLDOVITA – et avec les Belges et les Suisses un réseau d'immigration clandestine dans le cadre de l'opération CONFUCIUS.

• Avec le G5, nous disposons d'un outil efficace de lutte conte l'immigration irrégulière :

- Nous travaillons sur un mécanisme d'alerte préalable afin d'éviter les effets d'aubaine liés à des régularisations collectives dans des pays voisins. Il s'agit d'éviter la répétition de décisions unilatérales comme celle de l'Espagne récemment.
- Nous allons développer les retours groupés d'étrangers. Nous avons notamment procédé à un retour vers la Roumanie en septembre 2004 avec l'Espagne, la Belgique et l'Italie. 75 Roumains ont été reconduits à cette occasion.
- Nous allons multiplier les échanges d'officiers spécialisés et les formations communes pour lutter contre les filières d'immigration clandestines.
- Pour aller plus loin, j'ai pris l'initiative d'une réunion du G5 à Paris le 12 mai prochain sur le thème du contrôle des frontières.

• Enfin nous avons devant nous deux échéances européennes majeures :

- Schengen plus renforcera la coopération policière et les échanges de données afin de mieux identifier les étrangers en situation irrégulière mais aussi les passeurs et les trafiquants.
- En faisant passer la règle de vote de l'unanimité à la majorité qualifiée, le projet de Traité constitutionnel facilitera la mise en place d'une véritable politique de l'immigration européenne.
Avec ce plan d'action gouvernemental, la France se dote pour la première fois de tous les instruments nécessaires pour lutter avec efficacité et rapidité contre l'immigration irrégulière et clandestine. Nous devons être guidés par trois exigences :

• Une meilleure coordination interministérielle, avec un suivi permanent des résultats.
• Une responsabilité de l'Etat, qui fera respecter la règle de droit.
• Une harmonisation européenne qui évitera les effets d'aubaine et le détournement des flux migratoires.