03.07.2003 - Projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France

3 juillet 2003

Intervention de M. Nicolas SARKOZY, Ministre de l'Intérieur,de la Sécurité Intérieure et des Libertés Locales - Assemblée Nationale - jeudi 3 juillet 2003


Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés,

1. Je présente aujourd'hui devant votre Assemblée mon cinquième projet de loi. C'est pour moi, à chaque fois, une nouvelle histoire qui commence, un débat qui s'ouvre, une occasion de confronter nos points de vue et d'enrichir nos réflexions.

Le débat sur la loi pour la sécurité intérieure a montré que, sur certains sujets sensibles autant que difficiles, nous étions capables, malgré nos différences, de nous retrouver sur des objectifs communs. Je ne doute pas que nous aurons sur ce texte des débats d'un intérêt et d'une densité comparables.

Le ministère de l'intérieur a cet avantage de permettre de porter des projets qui sont souvent au cœur de problématiques transversales de notre société. Peut-on ignorer que la question de l'immigration est actuellement au croisement de multiples interrogations de nos compatriotes ?

Face aux difficultés de l'intégration, ils mettent en cause la politique migratoire mise en œuvre par le passé. Face aux perspectives démographiques de notre pays, à l'élargissement de l'Union européenne et à l'émergence d'un monde de plus en plus ouvert à la libre circulation des idées et des biens, ils se demandent ce que sera l'immigration pour l'avenir.

Certes, nous ne pourrons débattre de tous ces points en détail. Ces questions n'en seront pas moins en toile de fond de nos débats, comme elles le sont depuis plus d'un an dans la politique migratoire que j'essaie de mettre en œuvre avec mes collègues du gouvernement, et plus particulièrement Dominique de Villepin et François Fillon.

C'est dire l'importance de notre sujet, sa sensibilité, l'attente qu'il suscite chez nos concitoyens.
2. Nous devons aborder ce débat avec un grand sens de la responsabilité.

D'abord, parce qu'il s'agit d'hommes et de femmes : d'un côté, ceux qui cherchent en Europe occidentale une vie meilleure ; de l'autre, nos compatriotes qui s'interrogent sur la capacité de la France à rester un pays ouvert à l'immigration tout en conservant son identité et son modèle républicain d'intégration.

Ensuite, parce que l'immigration est l'une des questions de société où la confiance de nos compatriotes dans l'Etat s'est le plus effondrée.

Elle s'est effondrée d'abord quant au discours.

Depuis plusieurs années, le débat sur l'immigration est prisonnier de l'affrontement de deux outrances qui le prive d'une parole sereine et responsable.

D'un côté, on érige en objectif le mythe de l'immigration zéro.

Ce mythe n'a aucun sens : il est contraire à la réalité, puisque 100 000 personnes environ entrent chaque année en France de manière légale ; et il est contraire à l'intérêt de notre pays, qui a toujours été et doit demeurer un pays d'immigration. L'immigration, c'est l'ouverture aux autres, c'est le renouvellement de la culture, c'est la confiance dans l'avenir et non le repli sur le passé.

D'un autre côté, on revendique l'ouverture totale des frontières.

Ce discours est totalement irresponsable. Il est à l'évidence incompatible avec la capacité économique et sociale de notre pays à accueillir et à intégrer en grand nombre des ressortissants étrangers. Il est contraire à l'intérêt des pays d'origine. Enfin, et surtout, il alimente la peur, le repli sur soi, la xénophobie.

Invoquée au nom des droits de l'homme pour mieux culpabiliser, l'absence de contrôle des flux migratoires affaiblit l'accueil, l'intégration et les droits des hommes et des femmes qui viennent en France dans le cadre d'une immigration légale. Toutes les associations qui œuvrent concrètement auprès des étrangers réclament aujourd'hui un renforcement de la maîtrise des flux migratoires, pour le bénéfice même de ceux qu'elles aident.

Mais la confiance de nos concitoyens s'est également effondrée quant à la capacité de l'Etat à maîtriser réellement les flux migratoires.
Depuis de nombreuses années, les Français sont abreuvés d'une parole officielle qui déclare l'immigration sous contrôle. Ils voient bien que la réalité est différente et qu'elle s'est significativement aggravée dans les années récentes.

Non seulement l'immigration légale augmente, de 12% en 2000, de 15% en 2001, mais surtout l'immigration clandestine explose. Le chiffre habituellement cité de 30 000 clandestins par an, évalué dans les années 1996 – 1997, n'a plus aucune signification. Nous avons reçu 80 000 demandeurs d'asile en 2002, pour un taux de rejet de 85%, ce qui fait 68 000 déboutés. Nous avons dans le même temps raccompagné 7 500 clandestins. Le calcul est vite fait.

Tous les pays européens subissent une pression comparable. La différence avec la France est qu'ils ont modifié leur législation pour la rendre plus efficace (lois des 20 mars et 7 juin 2001 au Danemark ; loi du 11 juillet 2002 en Autriche ; loi du 9 septembre 2002 en Italie ; nouvelle législation britannique à la fin de l'année 2002 en lien avec le règlement du problème de Sangatte, pour ne citer que les principales). La France ne peut pas rester à l'écart de ce processus, sauf à devenir le maillon le plus faible de l'immigration clandestine en Europe.

Les Français ne sont pas hostiles aux étrangers. Ils sont en revanche, au mieux exaspérés, au pire désespérés par l'incapacité de l'Etat à maîtriser les flux migratoires. La xénophobie et le repli identitaire sont les fruits de l'impuissance et du laxisme de l'Etat.

3. Pour ma part, je ne crois pas à la fatalité des flux migratoires.

Je pense que des mesures législatives et administratives peuvent être prises pour mieux lutter contre les filières criminelles d'immigration. Elles ont une efficacité réelle.

Par exemple, l'organisation de vols groupés pour désengorger la zone d'attente de Roissy, au début de cette année, a eu des effets très significatifs sur la pression migratoire en provenance d'Afrique. Alors qu'au début du mois de mars 2003, il arrivait en moyenne à Roissy 60 Sénégalais et 50 Ivoiriens par semaine, ce flux est passé dès le mois d'avril, respectivement, à 4 et 3 personnes. Entre temps, nous avions organisé quatre vols groupés à destination de ces pays. Plus intéressant encore, la réaction ferme de la France a conduit le Sénégal à élucider l'origine de ces filières et à prendre des mesures contre un certain nombre d'officines situées à Dakar qui délivraient les titres de voyage falsifiés.

Les mesures qui renforcent notre maîtrise des flux migratoires doivent être, aussi souvent que possible, adossées à une politique communautaire de gestion des frontières. Contrairement à ce que j'entends parfois dire, l'Europe est une aide en matière d'immigration.
Je pense que les pays d'origine doivent être associés à la définition et à la mise en œuvre de la politique migratoire, comme je l'ai fait avec la Roumanie, la Bulgarie, le Mali, le Sénégal, les trois pays du Maghreb et bientôt la Chine. Nous devons tourner la page du colonialisme. Il n'est pas normal que nous ayons délivré, en 2002, 14 000 visas à des ressortissants maliens et obtenu 237 laissez-passer consulaires. Mais il n'est pas normal non plus qu'il y ait 7 500 Français en situation irrégulière au Sénégal.

J'ai conclu avec les autorités sénégalaises un accord équitable qui place chacun devant ses responsabilités. Le Sénégal contribue au retour groupé de ses ressortissants en les faisant escorter par ses propres agents. Nous faisons de même avec les ressortissants français, un premier retour de 15 personnes ayant été organisé le 28 juin dernier. Nous devons exiger des pays d'origine ni plus, ni moins que ce que nous sommes nous-mêmes prêts à accepter.

Je pense également que la France ne fait pas assez la différence entre les étrangers en situation régulière et les clandestins. Nous devons avoir une politique d'accueil plus dynamique et promouvoir l'intégration des nouveaux arrivants dans notre société. Le gouvernement a annoncé un certain nombre de mesures pour améliorer l'intégration des Français issus de l'immigration. Ces mesures n'ont pas de sens si, parallèlement, nous ne mettons pas en place une politique d'intégration des nouveaux arrivants.

Encouragé par une certaine vision de la société au cours des années 80, le communautarisme montre des signes de présence. Des communautés issues de l'immigration s'organisent pour résister à l'intégration républicaine par des pratiques endogames. Ce sont des jeunes femmes françaises issues de l'immigration, mariées de force à l'étranger, mais aussi des jeunes femmes étrangères, mariées et installées en France, mais privées de l'accès à la langue française, à la formation professionnelle et à la vie sociale.

J'estime enfin que notre pays doit retrouver une politique migratoire. Depuis de trop nombreuses années, la France n'a plus de politique migratoire.

La délivrance des visas n'obéit pas à une politique suffisamment délibérée.

Le volant d'immigration légale est entièrement alimenté par des flux que nous subissons, comme le regroupement familial et les demandeurs d'asile. Moins d'un immigrant sur 10 est choisi en fonction de critères qui correspondent aux besoins de notre économie et à nos capacités d'intégration.

Submergée par l'immigration clandestine, la France ne peut pas augmenter le nombre de ses immigrés en situation régulière. Elle ne peut donc rien proposer aux pays d'origine pour les inciter à s'engager dans une gestion commune des flux migratoires. Je souhaite que notre pays élargisse ses marges de manœuvre pour demeurer un pays ouvert à l'immigration, mais dans un cadre contrôlé.

Cette politique migratoire doit se faire au Parlement. Celui-ci ne peut se borner à préciser dans le détail les conditions de délivrance de tel ou tel titre de séjour tandis que de simples circulaires ministérielles peuvent faire varier de un à dix le nombre de visas délivrés ou le nombre d'immigrants au titre du travail.

Elle doit également associer les élus locaux, et plus particulièrement les maires. Trop longtemps, l'immigration est restée une question confisquée par les administrations centrales, comme si aucun maire n'était capable d'aborder ce sujet de société avec la modération et le sang froid nécessaires. Les communes ont pourtant un rôle décisif à jouer en matière d'immigration. Sans elles, l'intégration n'a aucune chance. Je vous ai fait, dans ce projet de texte, des propositions pour renforcer la responsabilité des maires. Je sais que des amendements importants ont été déposés en ce sens par votre rapporteur. Notre débat sera fondateur.

Politique migratoire, gestion communautaire des frontières, implication des pays d'origine, restauration de la capacité de l'Etat à lutter contre l'immigration clandestine, intégration, implication des élus locaux : telles sont, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, les idées simples, mais claires, qui sont les miennes en matière d'immigration.

Ce sont elles qui ont guidé l'élaboration de ce projet que je vous soumets, avec le même souci du pragmatisme que pour la loi pour la sécurité intérieure. Il est une étape décisive dans la mise en œuvre de la politique migratoire du gouvernement.

4. Le projet de loi sur la maîtrise de l'immigration et le séjour des étrangers en France comprend 45 articles et est divisé en quatre titres selon les textes qu'ils modifient (ordonnance du 2 novembre 1945, code civil, codes pénal et de procédure pénale, dispositions diverses).

Il s'agit d'une structure conforme au souci de clarté juridique du travail législatif. Ma présentation de ce jour s'articulera bien sûr en fonction des principaux objectifs que nous poursuivons.

Une première série de dispositions concerne l'intégration des étrangers en situation régulière. Elles modifient en profondeur l'esprit de l'ordonnance de 1945. Pour la première fois, la notion d'intégration dans la société française est introduite dans notre droit et devient une condition d'accès à la carte de résident. Cette carte donne droit au séjour pendant dix ans et est automatiquement renouvelable. Elle traduit un désir d'installation durable sur le territoire. Elle doit être réservée à ceux qui ont prouvé une réelle volonté d'intégration dans la société française.

Des représentants des maires participeront désormais aux commissions du titre de séjour placées auprès des préfets. Ces commissions verront leurs compétences élargies. La politique migratoire au niveau local tiendra davantage compte des réalités du terrain.

Enfin, un dispositif vous sera proposé pour lutter contre l'inquiétante augmentation des mariages arrangés ou forcés célébrés à l'étranger. Les mariages mixtes célébrés à l'étranger ont augmenté de 70% en 10 ans, en particulier en Algérie, en Tunisie et au Maroc. Ils sont désormais plus nombreux que les mariages mixtes célébrés en France.

Une deuxième série de dispositions est destinée à mettre un terme à certaines failles béantes de notre législation.

90% des sans-papiers sont entrés en France de manière régulière, mais s'y sont maintenus au-delà de la date de validité de leur visa. Notre pays doit rester un pays ouvert au tourisme et aux visites privées et familiales. Mais il ne peut poursuivre dans cette voie s'il ne s'assure pas du retour des personnes dans leur pays d'origine. A cette fin, il vous est proposé de créer un fichier des empreintes digitales des demandeurs de visa alimenté à terme par au moins 120 de nos postes consulaires. Il permettra d'identifier ceux des étrangers qui profitent d'un séjour de courte durée en France pour s'y maintenir et dissimuler leur véritable identité.

La suppression de tout contrôle sur les attestations d'accueil par la loi Réséda du 11 mai 1998 a entraîné une augmentation très importante de la fraude. Le nombre de ces attestations est passé de 160 000 à 735 000. Il est urgent de rendre aux maires la possibilité d'en refuser la validation en cas de logement incompatible avec des conditions normales d'hébergement ou en cas de détournement de procédure : par exemple, lorsqu'un hébergeant délivre 15 attestations pour une même période de 15 jours.

Dans le même esprit, le projet de loi comporte plusieurs mesures destinées à lutter contre les mariages et les parentalités de complaisance.

Depuis la loi Réséda, le mariage avec un ressortissant français donne automatiquement droit à un titre de séjour. De l'avis de tous les maires, cette facilité a entraîné une forte augmentation des mariages de complaisance. Les premiers titres de séjour délivrés à des conjoints de Français ont augmenté de 470% entre 1998 et 2002, tandis que les cartes de résident fondées sur le même motif augmentaient de 66%.

Plusieurs dispositions vous sont donc proposées pour lutter contre ce détournement de l'institution du mariage. Il en est de même pour les reconnaissances mensongères en paternité. Nous aurons l'occasion d'y revenir.

Une troisième série de dispositions, Mesdames et Messieurs les Députés, est dirigée contre les filières criminelles d'immigration.

La lutte contre l'immigration clandestine ne doit pas se tromper de cible. L'un des phénomènes les plus importants de ces cinq dernières années en matière d'immigration est la criminalisation des filières. Nous ne luttons pas contre des personnes isolées inspirant une légitime compassion. Nous luttons contre des mafias dont la tendance, à l'échelle mondiale, est de se reporter de plus en plus sur le trafic des migrants, moins risqué et moins sanctionné que le trafic de stupéfiants.

Les immigrés en situation irrégulière sont les premières victimes de ces filières, qui les exploitent et mettent leur vie en péril. Nos adversaires font, dans le domaine de l'immigration, la même erreur qu'en matière d'insécurité. Les victimes des filières sont les clandestins eux-mêmes et ce sont les immigrants légaux qui pâtissent les premiers de l'absence de régulation des flux migratoires.

L'aveuglement atteint son sommet lorsqu'une série d'associations vilipende ce projet de loi comme attentatoire au devoir de solidarité.

Le projet de loi que je vous présente aujourd'hui, Mesdames et Messieurs les Députés, ne comporte aucune sanction contre les personnes physiques ou les associations qui apportent une assistance humanitaire à des personnes en situation irrégulière.

Conformément aux engagements internationaux pris par la France en décembre 2000 à Palerme et signés par 112 Etats, dont, entre autres, les Etats-Unis, le Canada, l'Australie, la Grande-Bretagne, l'Allemagne, l'Italie ou l'Espagne, ce projet de loi aggrave les sanctions dirigées contre les passeurs dans trois circonstances, et trois circonstances seulement : en premier lieu, la criminalité organisée, ce qui vise naturellement les filières ; en deuxième lieu, la mise en danger d'autrui, ce qui vise les transports à fond de cale ou dans des containers sans aération ; en troisième lieu, des conditions de travail et d'hébergement indignes de la personne humaine, ce qui vise naturellement les marchands de sommeil et les ateliers clandestins.

Voilà, Mesdames et Messieurs les Députés, les crimes que j'entends punir. Voilà les dispositions que, depuis trois semaines, l'on jette en pâture pour caricaturer.

Que des artistes se soient laissés piéger par cette pétition me désole !

Mais que des associations, bien au fait du droit des étrangers et de la lecture des textes juridiques, se soient fourvoyées dans une analyse aussi grossière, en dit long sur les postures idéologiques dont leur action est en vérité constamment animée.

Une dernière disposition, pas la moindre, réforme la procédure de rétention préalable à l'éloignement des étrangers. Avec 12 jours, fractionnés en trois périodes et cinq présentations juridictionnelles, la France a le délai de rétention le plus court de toute l'Union européenne et la procédure la plus compliquée. Ces délais sont respectivement de 40 jours en Espagne, deux mois en Italie, 18 mois en Allemagne, illimités en Grande-Bretagne, en Finlande et aux Pays-Bas…

Bien sûr, la rétention préalable à l'éloignement n'est pas une alternative à la prison. Elle doit être réduite au strict nécessaire. Mais il n'est pas acceptable que les décisions d'éloignement, qui sont la simple application de la loi, ne soient pas exécutées. Nous avons les mêmes difficultés que nos partenaires européens dans la mise en œuvre des reconduites : identification des étrangers, obtention des laissez-passer consulaires, organisation du transport. Pourquoi serions-nous le seul pays européen à pouvoir faire en 12 jours ce que tous les autres font en plusieurs semaines ?

D'ailleurs, les accords de réadmission en cours de négociation par l'Union européenne ouvrent aux Etats d'origine un délai d'un mois pour répondre à une demande de laissez-passer consulaires. Nous serons bientôt liés par ces accords avec des pays aussi importants pour nous que la Chine, le Maroc, l'Algérie et la Turquie. Notre délai de rétention administrative doit impérativement s'adapter à cette contrainte.

La France a la politique d'éloignement la plus faible de toute l'Europe. Nous avons reconduit 7 500 clandestins à la frontière en 2002 sur 40 000 décisions prises. Nous faisons à peu près autant de reconduites que la Belgique et moins que la Suède. L'Allemagne et l'Espagne procèdent à 30 000 reconduites par an.

Le projet de loi propose un allongement important de la durée de rétention, qui passerait de 12 jours à 26 ou 32 jours, selon la nature des difficultés rencontrées et le degré d'obstruction que fait l'étranger à son éloignement. Les droits des étrangers placés en rétention ne seront pas affaiblis. L'ensemble de cette procédure demeurera placée sous le contrôle du juge judiciaire, conformément à l'article 66 de la Constitution.

5. Il me reste à évoquer un sujet qui m'est cher, une réforme qui semble s'écarter de toute logique politique, un acte de justice que je ne peux faire qu'avec vous. Il s'agit bien sûr de la réforme de la législation relative aux expulsions et aux peines d'interdiction du territoire, médiatiquement appelée « la double peine ».

Je souhaite d'abord que nous nous entendions précisément sur les termes. Je sais que l'expulsion est une mesure de police et que l'interdiction du territoire est une peine complémentaire comme il en existe d'autres dans le code pénal. C'est également exact de relever que certaines peines complémentaires du code pénal ne concernent que les Français, et que la peine d'interdiction du territoire n'est donc pas la seule peine discriminatoire de notre législation.

Toutes ces précautions de langage doivent être prises, car nous sommes au seuil d'un débat grave dans lequel chaque position est respectable, je veux le dire très solennellement.

Je vous demande toutefois de ne pas vous arrêter à des arguties juridiques. Nous sommes les élus du peuple français. Nous devons apprécier le bien-fondé de cette législation à la lumière de ses conséquences humaines et sociales.

Je souhaite aussi que nous nous entendions bien sur la portée de la réforme.

Il n'est pas question de réformer la peine d'interdiction du territoire lorsqu'elle concerne des personnes en situation irrégulière. Si le séjour est irrégulier, c'est que l'étranger est en France depuis une durée trop brève pour que l'on puisse considérer qu'il y a établi l'essentiel de ses liens privés et familiaux. Sur ce point, nous ne changeons rien.

Par ailleurs, je ne conteste absolument pas le droit, ni même le devoir, pour un pays comme le nôtre d'éloigner de son territoire les étrangers qui n'y sont venus que pour y commettre des actes de délinquance. La peine d'interdiction du territoire et le régime de l'expulsion sont des instruments efficaces pour écarter de notre pays des étrangers indésirables. Nous ne les changeons pas davantage.

Mais, lorsque ces mesures concernent des étrangers qui ont construit toute leur vie en France, parce qu'ils y sont nés, parce qu'ils y sont entrés très jeunes, parce qu'ils s'y sont mariés, elles ont des conséquences sans commune mesure avec les autres peines complémentaires du code pénal. Etre arraché de ses enfants français, de son épouse française, est cruel. Aucune autre sanction pénale n'est aussi grave.

Il est vrai que ces personnes n'ont pas la nationalité française. Certains, parmi nous, considèrent que cette différence justifie l'application d'un régime pénal spécifique. Je respecte totalement cette opinion. Elle est le signe d'un attachement à la Nation qui fait honneur à celui qui la partage.

Mais je ne crois pas, pour autant, que cette raison soit suffisante. Ce n'est pas parce qu'une personne n'a pas la nationalité française qu'elle doit être traitée de manière insensible, que ses chances de réinsertion doivent être à jamais compromises, que sa famille doive être punie avec elle. Un même délit doit entraîner une même peine, ni plus, ni moins.

Au surplus, c'est un fait que ces mesures ne sont pas appliquées. Les personnes qui sont sous le coup d'une expulsion ou d'une peine d'interdiction du territoire, mais dont tous les liens privés et familiaux sont en France, se maintiennent ou reviennent illégalement dans notre pays. La « double peine » produit l'effet inverse de celui qu'elle recherche : elle est facteur de clandestinité, de désinsertion et de délinquance.

La réforme que je vous propose est équilibrée. Elle supprime l'expulsion et la peine d'interdiction du territoire pour les personnes dont tous les liens privés et familiaux sont en France. Elle prévoit des aménagements de procédure pour les étrangers qui ont des liens avec le territoire, mais pas au point de justifier une protection absolue. Ces aménagements permettront que l'expulsion et la peine d'interdiction du territoire ne soient plus systématiquement un obstacle à la réinsertion, comme elles le sont actuellement. Les infractions portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, à l'autorité de l'Etat et les activités liées au terrorisme feront exception à tout principe de protection. Ces infractions traduisent la haine de notre pays. A la différence de toutes les autres infractions du code pénal, elles sont en rapport avec le fait d'être étranger.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, tel est donc le contenu du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France. Certaines des dispositions qu'il comporte constituent des changements profonds d'orientation de notre politique migratoire, afin que l'immigration devienne une réalité choisie et non plus subie. Les nombreux amendements déposés sur le texte montrent qu'il suscite déjà un très riche débat.

Je vous remercie pour votre attention.