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02.10.2009 - Congrès de l'Assemblée des Communautés de France

2 octobre 2009

Allocution de Monsieur Alain MARLEIX, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux Collectivités Territoriales, lors du congrès de l'Assemblée des Communautés de France à Chambéry, le 2 octobre 2009.


Monsieur le préfet (Rémi Thuau),
Monsieur le président (Daniel Delaveau) mais je n'aurai garde d'oublier les cinq « mousquetaires » qui l'entourent que sont Dominique Braye, Michel Piron, Gérard Gouzes, Charles-Éric Lemaignen, Jo Spiegel

Monsieur le Ministre, Président du conseil général, (Hervé Gaymard) à confirmer
Madame le maire (Bernadette Laclais),
Monsieur le Ministre, Président de Chambéry Métropole (Louis Besson),
Mesdames et Messieurs les Présidents de communauté et élus communautaires,
Chers amis,

Je suis très heureux de vous retrouver aujourd'hui, un an à peine après votre congrès de Montpellier.

Cette vingtième convention de l'Assemblée des communautés de France à Chambéry, me donne l'occasion de m'exprimer de nouveau aujourd'hui devant une des grandes associations représentatives d'élus de notre pays.

Je suis d'autant plus heureux de le faire que cette semaine marque une étape décisive .
Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales vient en effet d'être transmis au Conseil d'Etat.

Conformément aux souhaits du président de la République, il sera examiné par le Conseil des ministres dans la seconde quinzaine d'octobre, avant d'être déposé au Sénat, comme l'exige notre Constitution ce qui permettra à la discussion parlementaire de s'ouvrir.

Je ne doute pas du rôle essentiel que jouera le Parlement dans cette réforme, par ailleurs massivement soutenue par nos concitoyens, compte tenu de ses nouvelles prérogatives constitutionnelles.

J'ajoute que ce projet ne comprend pas de dispositions électorales, celles-ci figurant dans un texte distinct qui sera examiné concomitamment par le Conseil des ministres.

Je vais donc m'efforcer aujourd'hui de vous exposer  le contenu de la réforme, qui intègre la plupart des dispositions que je vous avais présentées l'an dernier.

Mais, et c'est là un atout de la réflexion qui s'est poursuivie par le biais du Comité pluraliste pour la réforme des collectivités locales, présidée par M. Edouard Balladur, ce texte a été considérablement enrichi.
J'y reviendrai.

Et ce faisant, j'espère dissiper les craintes, voire les fantasmes, qu'il a pu susciter.

En effet que n'a-t-on entendu depuis la rentrée ! Pas une semaine qui n'apporte son lot de déclarations, communiqués ou commentaires, contenant souvent, je dois le dire, des informations fausses ou inexactes, que cela soit dû à l'ignorance ou, dans le pire des cas, à des procès d'intention. Je veux donc ici rétablir les faits.

Cette réforme n'est ni de Gauche ni de Droite, elle est tout simplement l'œuvre de clarification et de simplification dont la nécessité a été reconnue par tous.
J'évoquerai aussi la réforme de la fiscalité locale, c'est-à-dire essentiellement la suppression de la taxe professionnelle dans le projet de loi de finances pour 2010 adopté en conseil des ministres avant-hier.

A. La réforme des collectivités territoriales est incontournable

Je n'ai pas besoin, je crois, de revenir sur le constat des difficultés générées par le système actuel. Tout le monde reconnaît la nécessité de procéder à une réforme que le gouvernement a élaborée dans la concertation.

Mon collègue Michel Mercier vous en a déjà exposé les grands axes. Je veux pour ma part vous en exposer clairement les aspects institutionnels. Elle repose sur trois ambitions : simplifier, rationaliser, démocratiser.

I. Il s'agit d'abord de simplifier

1. La première mesure phare de simplification est la création des conseillers territoriaux

Ils siègeront à la fois au conseil général et au conseil régional. A titre liminaire, je voudrais tout de suite dissiper un malentendu étonnant sur le département : personne n'a jamais voulu le supprimer, et certainement pas moi, qui suis très attaché à mon département du Cantal, dont je suis conseiller général depuis 1988.

Le nombre de conseiller devrait être de 3000 environ contre 6000 actuellement. C'est un engagement que le Président de la République a pris devant les Français.

Cette réduction implique évidemment de redécouper les cantons. Certains y voient une manœuvre destinée à briser la vitalité démocratique des collectivités. C'est pourtant une obligation juridique en raison de forte disparités démographiques : à titre d'exemple, en Haute-Savoie, le canton de Samoëns comprend 4 398 habitants, et celui de Seynod 51 075, soit un rapport de 1 à 11 ! Je ne vois pas en quoi un rééquilibrage démographique peut être une régression démocratique ! C'est au contraire la situation actuelle qui pose un problème d'équité et qui nous met en porte à faux devant le juge constitutionnel et administratif. 

Le mode de scrutin combinera un scrutin uninominal à un tour dans le cadre de ces cantons redessinés afin d'assurer la représentation des territoires dans leur diversité, et notamment les territoires ruraux, ainsi qu'une dose de scrutin de liste proportionnel afin d'assurer la représentation de l'ensemble des sensibilités politiques.

La réduction du nombre de conseillers accroîtra leurs responsabilités. L'objectif est également de promouvoir une meilleure articulation des politiques menées par les départements et les régions, chaque collectivité conservant bien entendu son identité et ses compétences.

2. La deuxième mesure  importante en termes de simplification est celle relative la création de communes nouvelles

Ce dispositif financièrement incitatif est fondé sur le volontariat et respectueux de l'identité de chacun. Les anciennes communes pourront perdurer en tant que communes déléguées, avec un maire délégué, une mairie et éventuellement un conseil.

La création d'une commune nouvelle pourra résulter de la transformation d'un EPCI à fiscalité propre, pour les communes qui voudraient pousser l'intégration jusqu'à son terme, ou ne concerner qu'une partie des communes membres d'un EPCI.

II. Il faut rationaliser le paysage intercommunal :

L'intercommunalité s'est imposée comme un modèle d'efficience et concerne aujourd'hui 92% des communes et 87% de la population. Il convient d'entamer une deuxième étape , dix ans après la loi Chevênement, grâce à cinq leviers.

a/ Le premier levier  est la couverture totale du territoire par les intercommunalités et l'optimisation de leur périmètre : elles seront atteintes grâce à un dispositif temporaire incitatif dont les maîtres mots sont persuasion et concertation :

  • qui est fondé  sur un dispositif d'adoption d'ici 2012 et de mise en œuvre d'ici 2014 d'un schéma départemental de la coopération intercommunale communale ;
  • qui renforce le rôle de la commission départementale de coopération intercommunale par une composition rééquilibrée au profit des EPCI.

Par ailleurs des mécanismes pérennes simplifiés des procédures de modification de périmètres ou de fusion d'EPCI sont prévus, reprenant les dispositifs qui figuraient déjà dans le projet "Modeloc".

Je sais en outre que beaucoup d'entre vous se posent des questions sur la représentation démographique des communes. Je peux vous assurer que le gouvernement est très sensible à la difficulté de concilier la représentation des petites et moyennes communes membres et la réalité démographique de certains EPCI. Les débats parlementaires nous permettrons à coup sûr de trouver le bon équilibre.

b/ Le deuxième levier  vise à instaurer une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale, la métropole : elle s'adresse spécifiquement aux agglomérations à vocation européenne de plus de 450 000 habitants qui le souhaitent, dotée de compétences économiques renforcées, afin de pouvoir rivaliser avec leurs homologues étrangères, comme Hambourg, Barcelone, ou Milan.

Il ne s'agit plus d'une nouvelle catégorie de collectivité locale comme cela avait pu être antérieurement envisagé : les élus ont été entendus.

Ce seront des intercommunalités très fortement intégrées, pouvant obtenir par convention délégation de compétences du département ou la région. Mais aussi de l'Etat, qui pourra déléguer la gestion d'une infrastructure.

c/ Le troisième levier, que je sais très attendu, est relatif à la sécurisation au regard du droit communautaire des mécanismes de mutualisation de services, afin d'éviter les doublons et de doter le territoire de personnel qualifié, notamment pour les communes rurales qui n'ont pas les ressources adaptés.

d/ Le quatrième levier concerne le toilettage des syndicats qui ne sont pas à fiscalité propre par absorption au sein d'un EPCI à fiscalité propre. Certains n'ont plus d'activité et sont de véritables coquilles vides. D'autres correspondent au périmètre d'un EPCI à fiscalité propre et font doublon. Il y en a plus de 16.000, qui représentent un budget de 16 milliards d'euros dont la moitié en fonctionnement.

16 milliards d'euros, c'est le produit de la taxe d'habitation ; c'est un gisement d'économies majeur pour les collectivités locales.
C'est une source d'économies et de simplification. Une procédure allégée de fusion et de dissolution est prévue pour concourir à cet objectif.

e/ Le cinquième levier enfin  vise à supprimer la possibilité de créer de nouveaux pays car l'intercommunalité leur a fait perdre leur intérêt. Là encore je tiens à le préciser : les pays existants ne sont pas supprimés par la loi. Ils ont vocation à se fondre volontairement peu à peu dans les intercommunalités qui correspondent à leur territoire.

III. Il nous faut aussi moderniser la démocratie locale et le statut de l'élu

L'élection des délégués communautaires au suffrage universel est une nécessité démocratique.
Pourquoi ?
Parce qu'il me semble qu'une institution gérant des budgets considérables, alimentés notamment par un impôt dont elle fixe le taux doit en rendre compte : ses membres doivent être élus.

La désignation se fera par fléchage sur les listes constituées pour les élections municipales, et ce afin de maintenir la légitimité première de la commune.
Par ailleurs le projet abaisse le seuil de population pour l'élection des conseillers municipaux au scrutin de liste à 500 au lieu de 3 500 actuellement. Cette mesure assurera une meilleure représentation des sensibilités politiques et des femmes, car le principe de parité s'imposera désormais aux communes concernées.
Parmi les autres mesures du projet, je veux aussi citer pour finir l'instauration d'un plancher de dépenses prévisionnelles de formation pour les élus locaux, l'extension de l'allocation de fin de mandat aux communes de moins de 1 000 habitants ou encore l'instauration d'une indemnité susceptible d'être accordée aux délégués des communes dans les EPCI.

Les contraintes de l'exercice des mandats locaux justifient amplement ces quelques améliorations.

B. La réforme de la fiscalité locale est également lancée dans le cadre de la loi de finances pour 2010

I. Permettez-moi tout d'abord de préciser quelques points sur le contexte financier de cette loi de finances.

En 2010, l'Etat poursuivra et amplifiera son effort de maîtrise des dépenses.
Le projet de budget repose ainsi sur une progression limitée des dépenses de l'Etat limitée.
Les collectivités territoriales sont associées à cet effort, mais l'ensemble des concours financiers que l'Etat leur apporte dépassera 57 milliards d'euros soit une progression de 700 millions.
En tenant compte de la compensation des dégrèvements législatifs, l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales sera de 78,2 milliards soit +3,5%.

Cette progression est conforme à la loi de programmation des finances publiques votées en février dernier.

Elle est d'ailleurs plus intéressante pour les collectivités locales dans le contexte économique actuel que l'ancienne norme qui tenait compte de la croissance du produit intérieur brut .

II. Venons-en à la suppression de la taxe professionnelle

C'est une réforme en profondeur de la fiscalité locale que le gouvernement a entreprise, conformément à la demande du chef de l'Etat. Sa pièce maîtresse est la suppression de la part de taxe professionnelle assise sur les investissements afin de lutter contre les délocalisations et d'améliorer la compétitivité  de nos entreprises.

Je ne reviendrai pas sur l'urgence de cette réforme : la taxe professionnelle fait l'unanimité contre elle depuis sa création, notamment parce qu'elle est un frein à la compétitivité de nos entreprises.
Cette réforme s'inscrit dans la logique des précédentes et notamment de celle menée par Dominique Strauss-Kahn et le Gouvernement Jospin en 1999 qui avaient supprimé la part « salaires » dans l'assiette de la taxe professionnelle

Secrétaire d'Etat en charge des collectivités territoriales, croyez bien que j'y suis particulièrement attentif, tout comme Brice Hortefeux, car elle est plus que toute autre, la ressource fiscale des EPCI à taxe professionnelle unique, qui collectent 44% de son produit. Sa suppression nous oblige à un examen précis de son impact.

Le nouveau mécanisme sera débattu dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, qui prévoit le maintien d'un impôt économique local, sous le nom de « cotisation économique territoriale ». Celle-ci se composera :

  • d'une « cotisation locale d'activité », assise sur le foncier ;
  • et d'une « cotisation complémentaire », assise sur la valeur ajoutée.

D'autres taxes sectorielles seront introduites dans certains secteurs économiques (télécommunications, énergie, matériel ferroviaire roulant).

Bien sûr les collectivités bénéficieront de garanties :

- Première garantie : la perte de ressources due à la réforme de la taxe professionnelle donnera lieu à compensation individuelle intégrale pour chaque collectivité ;

- Deuxième garantie : cette compensation respectera le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, conformément à la Constitution ;

- Troisième garantie : le lien entre activité économique et collectivités territoriales sera maintenu. C'est un juste retour pour les efforts que les élus locaux entreprennent au bénéfice du secteur économique.

Concrètement, je vous confirme, tout d'abord, que la suppression de la TP se fera en deux temps :
- En 2010, les entreprises basculeront dans le nouveau régime. Les collectivités territoriales bénéficieront d'une « compensation relais » qui sera égale soit au produit de Taxe professionnelle qu'elles auront perçu en 2009, afin que 2010 soit une « année neutre » pour elles. Cela me paraît tout à fait essentiel car c'est une garantie de stabilité d'une part importante de leurs recettes.

- C'est dans un second temps, en 2011, que la suppression de la TP prendra totalement effet pour les collectivités territoriales, qui bénéficieront alors de nouvelles ressources de compensation.

III. La suppression de la taxe professionnelle est le premier volet d'une réforme plus large de la fiscalité locale

La question de la répartition des ressources fiscales entre catégories de collectivités se pose. Le gouvernement a entendu les attentes ou les inquiétudes exprimées par les élus locaux au cours des dernières semaines et notamment lors des débats devant les deux commissions des finances des Assemblées.
Ce sera donc au Parlement qu'il reviendra désormais de fixer, lors des débats budgétaires, les modalités de cette compensation, pour chaque niveau de collectivité territoriale.

Le projet de loi de finances déposé cette semaine au Parlement prévoit d'affecter au « bloc communal » un « panier fiscal » diversifié avec plusieurs composantes que seront notamment la cotisation locale d'activité, la taxe sur le foncier bâti en y intégrant la part régionale, la taxe sur le foncier non bâti en y ajoutant la  part régionale  et départementale, la taxe d'habitation en y intégrant la part départementale et enfin la taxe additionnelle à la TFNB.
Je n'ignore pas que le souhait exprimé par toutes les associations du bloc communal de percevoir une fraction de la cotisation complémentaire au profit des intercommunalités à fiscalité propre.

Sachez, ainsi que j'ai déjà pu le préciser notamment cette semaine devant le Comité des finances locales, que le Gouvernement est ouvert sur cette option notamment lors du débat parlementaire comme il est ouvert à une discussion sur le « panier fiscal » des départements.

Par ailleurs, la réforme de la fiscalité locale rendra d'autant plus nécessaire une réforme des valeurs locatives cadastrales qui concentrent aujourd'hui toute l'iniquité de la fiscalité locale pour les Français.
Le Président de la République a donc demandé la mise en œuvre de ce chantier.

***

Au terme de ce tour d'horizon des principales dispositions du projet de réforme territoriale et de la réforme de la fiscalité locale, j'espère que le débat qui en suivra sera constructif, et digne des espoirs qu'il suscite.

Car c'est l'adaptation de nos collectivités territoriales aux défis du XXIème siècle qui est en jeu aujourd'hui. Je sais que vous partagez pleinement cette ambition de modernisation au service de nos concitoyens parce que c'est vous qui en assurerez le succès.

Je vous remercie.