19.05.2010 - Proposition de loi sur les sociétés publiques locales

19 mai 2010

Intervention de M. Alain Marleix, Secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales - Sénat


- Seul le prononcé fait foi -

Monsieur le Président,
Monsieur le Rapporteur [Jacques MEZARD],
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

Nous examinons aujourd’hui en deuxième lecture la proposition de loi relative au développement des sociétés publiques locales.
Permettez-moi tout d’abord de revenir sur le contexte dans lequel s’inscrit cette initiative parlementaire de votre collègue Daniel RAOUL :

  • Une proposition de loi similaire avait été déposée à l’Assemblée nationale par votre collègue Jean-Pierre SCHOSTECK. Celui-ci a d’ailleurs fort logiquement été désigné rapporteur de la proposition que nous examinons aujourd’hui. Il faut également signaler, pour être complet, l’initiative voisine du sénateur Jean-Léonce DUPONT.
  • J’ai noté le consensus dans lequel ce texte a été examiné en première lecture, tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale, puisqu’il a été adopté à l’unanimité dans les deux chambres, moyennant l’adoption de quelques amendements.

Cette initiative parlementaire fédère les différents groupes politiques et je mesure donc la forte volonté du Parlement de proposer un nouvel d’outil aux collectivités locales.

I. Ce texte vise en effet à apporter aux collectivités territoriales un nouvel outil juridique pour exercer les compétences qui leur sont confiées par la loi.

Je voudrais rappeler très brièvement, que la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a permis aux collectivités territoriales et à leurs groupements de créer, à titre expérimental pour une durée de cinq ans, des sociétés publiques locales d’aménagement dont elles détiennent l’intégralité du capital.

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui propose de développer cet outil :

  • D’une part, en pérennisant les sociétés publiques locales d’aménagement ;
  • D’autre part, en créant des sociétés publiques locales aux compétences élargies, avec un domaine d’intervention calqué sur celui des sociétés d’économie mixte.

Il s’agit, par ce texte, de tirer profit des récentes évolutions de la jurisprudence, dite « in house », de la Cour de justice de l’Union européenne.
Dans son rapport, votre collègue Jacques MEZARD a parfaitement rappelé les critères de cette jurisprudence et leurs conséquences juridiques sur les statuts des futures SPL.

Deux conditions cumulatives doivent en effet être réunies :

  • l’autorité publique doit exercer sur la personne en cause un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services ;
  • celle-ci doit réaliser l’essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent.

Les conséquences juridiques sur le régime des SPL sont donc les suivantes :

  • Les SPL devront prendre la forme de sociétés anonymes régies par le code du commerce sous réserve des dispositions spécifiques prévues pour les sociétés d'économie mixte locales ;
  • leur capital sera composé d'au moins deux actionnaires, et il sera entièrement détenu par des collectivités territoriales et leurs groupements ;
  • leur objet social sera déterminé par référence aux compétences attribuées par la loi aux collectivités : opérations d'aménagement ou de construction, exploitation de services publics industriels et commerciaux ou toutes autres activités d'intérêt général ;
  • leur activité s’exercera pour le compte exclusif de leurs actionnaires, et elle sera limitée au territoire des collectivités territoriales ou groupements actionnaires.

Il me paraissait nécessaire de rappeler ces règles qui ont d’ailleurs été renforcés en première lecture, dans un contexte où toutes les inquiétudes n’ont pas disparu, y compris dans des secteurs qui, me semble-t-il, ne rentrent pas spontanément dans le champ d'activité des SPL envisagé par les auteurs de la proposition de loi. Je pense, par exemple, au secteur funéraire.

II. Nous devons en effet collectivement veiller à la fiabilité de ce nouveau cadre juridique, et répondre aux inquiétudes qui subsisteraient  encore sur les contours et l’activité des futures sociétés publiques locales.

Certains acteurs économiques ont pu en effet exprimer la crainte de voir les missions et les prestations de services publics échapper aux règles de mise en concurrence prévues par le droit communautaire.
Une saisine ultérieure de la Cour de justice de l’Union européenne n’est d’ailleurs pas totalement à exclure et rien ne serait plus désastreux pour les collectivités territoriales elles-mêmes, qu’un outil juridiquement peu fiabilisé.

C’est pourquoi le Gouvernement, en première lecture, a déposé ou soutenu des amendements permettant de sécuriser le dispositif. Il se réjouit que ces amendements aient été adoptés.
Nous allons examiner dans quelques instants, six amendements parlementaires qui visent soit à renforcer le contrôle des SPL soit à en réduire le champ d’activité.

A ce stade du débat, je voudrais formuler trois séries de remarques.
-> Sur le cadre juridique, tout d’abord, permettez-moi de rappeler ces quelques principes :

  • A l’instar des sociétés publiques locales d’aménagement, les futures SPL ne pourront exercer leurs activités que pour leurs seuls actionnaires.
  • Le champ d’activité des SPL devra  correspondre strictement aux compétences des collectivités territoriales actionnaires et s’exercer uniquement sur leur territoire.
  • En dehors des groupements de collectivités territoriales, les établissements publics ne pourront figurer parmi les actionnaires de la société.
  • Enfin, la jurisprudence communautaire exige que le contrôle opéré par l’autorité publique soit analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services. A défaut, le juge communautaire estimerait que le lien de type « in house » entre la personne publique et la société est rompu.
  • Ce lien, qui doit être examiné au cas par cas, est ainsi une dérogation aux règles de mise en concurrence définies par le droit communautaire.

-> Deuxième série de remarque : les SPL vont s’insérer dans un dispositif de contrôle existant, que je voudrais rappeler :

  • Les dispositions du code du commerce qui s’appliquent en la matière vont introduire le contrôle d’un commissaire aux comptes et la nécessité de certifier les comptes.
  • Différents outils de contrôle seront à la disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements en leur qualité d’actionnaires : l’examen des rapports annuels réalisés par leurs mandataires, l’ analyse des comptes-rendus d’exécution des missions confiées aux SPL et, plus généralement, l’organisation par les statuts d’un mode de gouvernance spécifique garantissant effectivement le contrôle analogue nécessaire à la  situation de quasi régie.
  • Par ailleurs, le contrôle de légalité du préfet s’appliquera de plein droit. Il sera même renforcé car l’article L. 1524-1 du code général des collectivités territoriales introduit un contrôle spécifique en la matière.

Ce contrôle donne au préfet un droit d’information en organisant une procédure de transmission obligatoire de certains actes des sociétés d’économie mixte. Ce dispositif sera applicable aux sociétés publiques locales. Ainsi, les délibérations du conseil d’administration ou de surveillance, les rapports annexés, le budget, le compte de résultat, et leurs annexes, devront être transmis au préfet.

  • Enfin, le préfet peut toujours saisir la chambre régionale des comptes lorsqu’il estime qu’une délibération est de nature à augmenter gravement la charge financière d’une ou plusieurs collectivités ou groupements actionnaires.

-> Troisième série de remarques : si le droit applicable aux  sociétés publiques locales devait soulever à l’usage, des difficultés d’application, il conviendra de réfléchir à une adaptation ultérieure des textes.

La loi ne prévoit pas de décret d’application. Elle sera donc d’application immédiate, dès sa publication.

Il me semble toutefois de bonne gestion d’envisager une circulaire d’application, destinée à rappeler le cadre juridique des sociétés publiques locales et notamment les précautions que devront prendre les collectivités territoriales.

De même, dans la mesure où nous n’avons que peu de recul par rapport à l’expérimentation relative aux sociétés publiques locales d’aménagement, je ne m’interdis pas de penser que des ajustements seront peut-être nécessaires, à l’issue des premiers retours d’expérience.

Nous créons en effet aujourd’hui un instrument juridique nouveau en faveur des collectivités locales, nous appuyant en cela sur les dernières évolutions  de la jurisprudence européenne.

Il importera donc d’être attentif à sa mise en œuvre, pour l’avenir, afin de bien sécuriser juridiquement les collectivités locales.

Je vous remercie de votre attention.