Intervention de M. Alain Marleix lors de l'examen par l'Assemblée nationale, en première lecture, du projet de loi de réforme des collectivités territoriales

25 mai 2010

Assemblée nationale, Palais Bourbon le Mardi 25 mai 2010, 16h15.


- Seul le prononcé fait foi -

Monsieur le Président,
Messieurs les Présidents de commission
[Jean-Luc WARSMANN pour la commission des lois,
Jérôme CAHUZAC pour la commission des finances (saisie pour avis),
et Christian JACOB pour la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire (saisie pour avis)],
Messieurs les rapporteurs,
[Dominique PERBEN pour la commission des lois,
Philippe VIGIER, pour la commission des finances rapporteur pour avis ;
et Jérôme BIGNON, pour la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire rapporteur pour avis],
Mesdames et Messieurs les députés,

Vous entamez aujourd'hui l'examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, l'un des quatre textes soumis au Parlement dans le cadre de cette importante réforme décidée par le Président de la république et présentée par le Gouvernement.

Le ministre de l'intérieur vient de vous en présenter les différentes composantes et je voudrais à mon tour vous en exposer la mise en œuvre et certains aspects électoraux liés à la création du conseiller territorial.

Vous avez déjà examiné l'un des quatre textes liés à la réforme, celui qui organisait la concomitance en 2014 du renouvellement des conseils généraux et des conseils régionaux : en adoptant le texte, devenu la loi du 16 février 2010 après sa validation par le Conseil constitutionnel, vous avez permis la création à cette date du conseiller territorial ; vous n'avez pas pour autant préjuger des modalités de l'élection de ce nnouvel élu, membre à la fois du conseil général et du conseil régional.

Celles-ci figurent dans le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui n'a pas encore été examiné au Sénat, et qui comporte d'ailleurs d'autres dispositions, relatives :

  • en premier lieu à l'abaissement de 3 500 à 500 habitants du seuil de population de nos communes auxquelles s'appliquera le scrutin proportionnel de liste ;
  • en deuxième lieu à l'élection au suffrage universel direct des délégués des communes dans les intercommunalités ;
  • en troisième lieu, aux conditions d'exercice des mandats locaux.

Vous aurez l'occasion de débattre de ces différentes mesures lorsque vous examinerez cet autre projet de loi, accompagné d'un projet de loi organique qui lui est lié pour des raisons techniques, une fois que le Sénat, saisi en premier lieu du fait de sa mission constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales, les aura lui-même adoptés.

Le projet de loi qui vous est proposé aujourd'hui, dont l'article 1er crée le conseiller territorial, ne comportait à l'origine aucune disposition concernant le domaine électoral. Le Sénat y a toutefois inséré un article additionnel, avant cet article 1er, qui énonce les grands principes de l'élection du futur conseiller territorial. Vous êtes donc aujourd'hui saisis de cette question, qui concerne à la fois le mode de scrutin et le nombre de conseillers qui sera attribué à chaque département et à chaque région.

I. - Je commencerai, si vous le permettez, par la question du mode de scrutin :

Il en a déjà été beaucoup question, lors de l'examen du texte sur la concomitance comme en première lecture au Sénat. Et la proposition du Gouvernement a évidemment été critiquée, comme toujours lorsque l'on veut innover...

Je rappelle en effet la difficulté à laquelle nous étions confrontés : le futur mode de scrutin doit se substituer d'un côté au scrutin majoritaire à deux tours des conseillers généraux et, de l'autre, au scrutin proportionnel des conseillers régionaux. Que l'on choisisse l'un ou l'autre, ou même une combinaison des deux, on n'arrivera pas à satisfaire totalement les partisans de chacun des systèmes.

C'est pourquoi le Gouvernement avait mis au point un système électoral mixte, comportant l'élection de 80 % des conseillers territoriaux au scrutin majoritaire à un tour et celle des 20 % restants selon une répartition proportionnelle au plus fort reste des voix non utilisées. Dans ce système, le choix du tour unique de scrutin n'était aucunement lié à un quelconque calcul ou manipulation politique, mais à la juxtaposition du majoritaire et de la proportionnelle, forcément à un tour.

Ce choix réalisait, à nos yeux, un bon compromis entre les contraintes liées en premier lieu au maintien des cantons et à la représentation des territoires, en second lieu au double objectif de la parité des élus et du pluralisme des opinions. Il aurait, sur la base des simulations effectuées par exemple des résultats des dernières élections régionales, donné plus facilement des sièges aux petites formations et assuré un minimum de parité entre les élus.

Les sénateurs du groupe de l'Union centriste avait probablement en tête ces différentes conséquences quand ils ont proposé à leurs collègues l'adoption d'un amendement prévoyant : « le mode d'élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité ». C'est la raison pour laquelle le Gouvernement, lors de la discussion du texte au Sénat, n'a pas donné un avis défavorable à cet amendement, devenu le nouvel article 1er A du projet de loi.

Pour autant, le système que nous avions proposé a suscité plusieurs critiques, liées notamment au tour unique de scrutin et au risque de fragiliser la constitution d'une majorité solide dans les départements. Il se heurtait en outre à deux reproches réels : celui de créer deux catégories d'élus, les uns rattachés à un territoire, les autres non, mais cette critique est évidemment valable pour tous les scrutins mixtes combinant une part de scrutin uninominal majoritaire et une part de scrutin proportionnel ; et celui d'aboutir le cas échéant à un résultat paradoxal, celui d'une formation, dominante dans tout le département, qui n'obtiendrait aucun élu sur sa liste, dès lors qu'elle aurait gagné tous les cantons.

Ces réactions, je tiens à le relever, n'étaient cependant pas accompagnées de propositions alternatives, y compris de la part de celles et de ceux qui faisaient les reproches les plus virulents à la solution retenue.

Ils y ont pourtant été invités par le Président de la République et le Gouvernement, qui se sont déclarés à plusieurs reprises ouverts à la discussion. En outre, le Premier ministre a écrit le mardi 27 avril dernier aux dirigeants des partis politiques un courrier pour leur demander quelle était leur position. La lettre leur précisait même que le Gouvernement « indiquerait, au vu de ces propositions, la solution à laquelle il sera prêt à se rallier lors des débats parlementaires ».

La vérité est que les quelques formations n'ont pas voulu entrer dans le vif du sujet, en se réfugiant derrière leur opposition au principe même de la réforme pour ne prendre aucune position officielle. Les seules voix qui se sont exprimées l'ont été soit en faveur de la représentation proportionnelle intégrale à toutes les élections (Marie-George BUFFET pour le parti communiste français), soit en faveur du scrutin majoritaire à deux tours (Xavier BERTRAND pour l'UMP et Philippe de VILLIERS pour le Mouvement Pour la France), François BAYROU se prononçant pour sa part pour un scrutin mixte assez proche du scrutin proposé par le Gouvernement, avec une dose de proportionnelle portée à 30 % des sièges au lieu de 20 %.

Le scrutin majoritaire à deux tours, personne ne peut sérieusement le contester, et surtout pas vous, mesdames et messieurs les députés, est connu et apprécié des Français : il est aujourd'hui appliqué pour l'élection des députés, qui s'est faite à douze occasions avec ce scrutin depuis 1958, comme pour celle des conseillers généraux, et ceci presque depuis le Consulat. Il donne aux élus une autorité liée à leur assise territoriale et à l'obtention en général d'une majorité absolue de suffrages, tout en permettant de dégager une majorité stable à l'assemblée qu'il s'agit d'élire.

C'est pourquoi le Gouvernement a proposé à votre commission des lois d'en adopter le principe, en rédigeant en ce sens l'amendement électoral adopté par le Sénat ; la commission a voté en faveur de cet amendement, et c'est donc ce mode de scrutin qui vous est aujourd'hui proposé.

Certains préconisent en outre de réserver l'accès au second tour aux deux candidats arrivés en tête ; d'autres proposent de relever le seuil d'accès à ce second tour, actuellement fixé à 10 % des électeurs inscrits. Ces différentes options feront l'objet de débats lors de la discussion des amendements correspondants.

Si vous adoptez l'article 1er A qui vous est proposé, les conseillers territoriaux qui remplaceront, à partir de mars 2014, et c'est l'un des points essentiels de la réforme, les actuels conseillers généraux et conseillers régionaux, seront élus au scrutin majoritaire à deux tours, dans le cadre de circonscriptions cantonales correspondant à un territoire déterminé de leur département. Moins nombreux que ces derniers, ils siègeront au sein de l'organe délibérant du département et de la région : comme le disait il y a un instant le ministre de l'intérieur, ils auront ainsi une vision complémentaire, à l'échelon de chacune de ces deux collectivités, du développement des territoires, ainsi qu'une légitimité et une visibilité renforcées. Ils seront élus pour six ans et se renouvelleront intégralement, ce dernier point répondant d'ailleurs à un souhait fréquemment exprimé par l'Association des Départements de France.

II. - J'en viens maintenant à la seconde question fréquemment évoquée, au Sénat comme dans votre assemblée, celle du nombre des futurs conseillers territoriaux.

C'est à la loi de le fixer, parce qu'il s'agit d'un élément du régime électoral des assemblées locales, que l'article 34 de la Constitution réserve à la compétence du législateur :

  • certes, vous ne vous prononcez pas jusqu'à présent sur le nombre des conseillers généraux des différents départements, car celui-ci résulte des découpages successifs des cantons, effectués par décret. Une fois le canton délimité, il est fait application de la disposition de l'article L. 191 du code électoral, aux termes duquel : « chaque canton du département élit un membre du conseil général ». C'est ainsi qu'environ 350 cantons ont pu être créés sous les gouvernements dirigés par l'actuelle opposition, sans que vous en ayez été le moins du monde saisis, ni même informés ;
  • mais, à l'inverse, le nombre des conseillers régionaux est fixé dans un tableau, prévu à l'article L. 337 du code électoral. C'est donc à vous qu'il appartient de le modifier, comme vous l'avez fait pour la dernière fois en 1999. Toutefois, avec le système qui a régi l'élection régionale en 2004 comme aux élections de mars dernier, la représentation de chaque département au sein d'un conseil régional ne dépend pas de la loi, mais de la liste arrivée en tête à l'échelon de la région, qui obtient la prime majoritaire de 25 % des sièges, et de la répartition des sièges en fonction des résultats de chaque liste dans les différents départements : c'est ainsi que, depuis les dernières élections régionales, un conseiller régional unique représente le département de la Lozère (77 000 habitants), tandis que dix sièges d'écart ont été attribués à la Seine-Saint-Denis et aux Hauts-de-Seine, pourtant de population voisine, sans que vous en ayez été, là encore, saisis de cette variation ;
  • la création des conseillers territoriaux permettra donc de réaliser un double progrès : non seulement le nombre des membres des conseils généraux relèvera désormais de votre intervention directe, mais celui des membres siégeant au conseil régional ne variera pas d'une élection à l'autre.

Les départements comptent aujourd'hui 4 019 conseillers généraux (4 182 si l'on inclut les conseillers de Paris, non concernés par la réforme) ; les régions comptent pour leur part un total de 1 880 élus : le nombre de conseillers actuellement en fonction s'élève donc, au total, à 5899.

Il n'est évidemment pas possible de maintenir ce nombre d'élus, ni même de s'en tenir au nombre de conseillers généraux, sauf à assister à une véritable explosion des effectifs des conseils régionaux. C'est la raison pour laquelle il nous faut réduire le nombre total d'élus, ce qui n'est pas un objectif en soi, comme le Président de la République l'avait annoncé dans son discours de Saint-Dizier, mais une contrainte inévitable si l'on veut conserver à nos assemblées régionales une taille comparable à celle de plusieurs conseils des grandes communautés urbaines ou d'agglomération, ou du conseil régional d'Ile-de-France qui compte 209 membres.

L'objectif global de 3 000 conseillers territoriaux constituait donc, à nos yeux, un objectif optimal, qui limitait l'augmentation des effectifs des conseils régionaux, mais qui avait pour inconvénient de conduire à une diminution en moyenne du nombre d'élus siégeant dans les conseils généraux égal au quart de leurs effectifs actuels. J'y reviens dans un instant.

Nous avions initialement proposé, cela figure dans le projet de loi électoral déposé au sénat en octobre dernier, de renvoyer à une ordonnance le soin de mettre au point le tableau de ces effectifs, sur la base de critères très précis votés par le Parlement. Ce choix permettait en effet de définir dans la loi des critères précis d'élaboration du tableau, qui auraient probablement été soumis au contrôle du Conseil constitutionnel, puis de mettre au point un tableau à partir des chiffres les plus récents de population, de le soumettre ensuite à la consultation d'une commission indépendante, et enfin de procéder à la délimitation des nouveaux cantons.

En outre, la durée d'un an prévue pour l'habilitation aurait permis d'attendre les résultats du recensement qui doivent être publiés fin 2010, réputés valables au 1er janvier 2008, soit six ans avant la date prévue pour l'élection des conseillers territoriaux. L'intervention d'un recensement chaque année, depuis la loi de démocratie de proximité du 27 février 2002, oblige en effet à réduire au maximum la période séparant la date de sa publication et l'élection à laquelle se rapportent les éléments démographiques qui en sont issus : en l'espèce, quatre recensements annuels sont prévus pendant cette période.

Votre commission des lois a pour sa part souhaité incorporer dès à présent le tableau des effectifs dans la loi soumise à votre examen ; il vous sera donc proposé d'intégrer dès à présent, dans le projet de loi que vous allez examiner en première lecture, un tableau qui tient compte des différentes contraintes liées à la création du conseiller territorial. Je reviendrai lors de la discussion générale, sur cette question des effectifs, tout comme votre président et votre rapporteur de la commission des lois, qui ont pris une très large part à l'élaboration de ce tableau.

Une fois les effectifs fixés par département, il faudra procéder à la délimitation des nouveaux cantons, puisque nous vous proposons de conserver cette circonscription d'élection des élus départementaux, le canton, qui existe depuis le Consulat. Une actualisation de la carte cantonale est en tout état de cause indispensable du fait des très grands écarts de population existant aujourd'hui entre les cantons d'un même département : ces écarts vont jusqu'à un rapport de 1 à 45, dans le département de l'Hérault, entre le canton le moins peuplé et le canton le plus peuplé et ils dépassent un rapport de 1 à 20 dans une vingtaine d'autres départements.

Il vous sera proposé, par un amendement gouvernemental, de prévoir que cette délimitation s'effectue par voie de décret en Conseil d'Etat, comme c'est le cas depuis 1945, et qu'elle se fasse à l'intérieur des limites des nouvelles circonscriptions législatives :

  • vos nouveaux secteurs d'élection ayant été tracés, comme ceux retenus dans le découpage de 1986, en respectant généralement les limites cantonales, il serait étonnant de ne pas obliger les futurs cantons à être compatibles avec ces circonscriptions ;
  • cette exigence est en outre conforme à la hiérarchie des normes, puisque vos circonscriptions d'élection relèvent de la loi, alors que les limites cantonales relèvent d'un simple décret ;
  • elle est également compatible avec le fonctionnement de notre vie démocratique : le canton, circonscription d'élection des élus départementaux depuis le Consulat, a toujours regroupé plusieurs communes et la circonscription législative a toujours regroupé plusieurs cantons.

Il sera en outre proposé, nous y reviendrons dans la discussion générale, de ne pas couper les communes de moins de 3 500 habitants, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle.

Enfin, la première délimitation sera soumise au contrôle d'une commission calquée sur la commission mise en place pour la répartition des sièges et la délimitation des circonscriptions des députés et des sénateurs : la solennité d'une telle procédure nationale est particulièrement adaptée à la double appartenance des conseillers territoriaux, à l'importance de leur mandat, à la réduction du nombre et à l'extension géographique et démographique de leurs futurs cantons. L'avis de cette commission indépendante sera rendu public.

Les nouveaux cantons, d'un nombre minimum égal à 15 pour chaque département, seront délimités à partir de plusieurs critères : le critère de la population, le critère de l'étendue géographique, le critère du nombre actuel de cantons et le critère du nombre de communes de chaque département et des différents territoires qui le composent. Même en prenant en compte ces différents critères, la représentativité de chaque élu sera bien plus équilibrée qu'aujourd'hui, puisque les écarts que je viens de citer, sans disparaître naturellement, seront considérablement réduits.

Le conseiller territorial, mesdames et messieurs les députés, existera, si vous adoptez le présent projet de loi, dans tous les départements de la métropole, sauf à Paris et dans les deux départements de Corse : à cause de l'appartenance au conseil municipal des conseillers du département de Paris dans le premier cas et à cause du statut particulier de l'Assemblée de Corse dans le second cas. Il sera également applicable dans les départements d'outre-mer qui n'ont pas opté, comme l'ont fait la Guyane et la Martinique, pour le statut de collectivité unique prévu par l'article 73 de la Constitution. Il le sera aussi à Mayotte, qui doit devenir département à partir du renouvellement cantonal de mars prochain, qui concernera tous les élus de cette collectivité d'outre-mer.

Telles sont, monsieur le Président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, les dispositions électorales essentielles du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, réforme ambitieuse dont Brice HORTEFEUX vous a donné les autres aspects il y a un instant. Je resterai, tout au long de la discussion générale et de celle des articles et amendements, à votre disposition pour répondre à vos questions ou apporter des compléments sur telle ou telle disposition de ce texte qui vous est soumis par le Gouvernement.