Préfectures : Vers la convergence de la qualité et de la performance
En préfecture, le développement de la qualité du service rendu aux usagers (Qualipréf, charte Marianne) passe par la mesure des résultats (le contrôle de gestion) et la redéfinition des processus (la méthode Lean). Aujourd'hui, la convergence de l'ensemble de ces démarches est au coeur des préoccupations de la direction de la modernisation et de l'action territoriale en matière de qualité et de performance.
Dans le double contexte de la RGPP et de la qualité de service aux usagers, les préfectures, dans leur fonctionnement, sont mobilisées autour d'un but : l'amélioration de leur organisation et de leurs processus, dans la durée, pour renforcer la qualité de leurs prestations. C'est dans cette optique qu'elles intègrent aujourd'hui, dans les conditions d'exécution de leurs missions, un certain nombre de démarches de qualité et d'optimisation de leurs performances.
Auparavant, ces démarches, qui sont le contrôle de gestion, la qualité – avec Qualipréf et la charte Marianne –, et l'amélioration des processus, étaient relativement indépendantes les unes des autres, observe Jean-Benoît Albertini, directeur de la modernisation et de l'action territoriale (DMAT) au secrétariat général du ministère, chargé de piloter le réseau des préfectures et d'adapter les structures territoriales de l'État. Aujourd'hui, l'approche de ces démarches a évolué et nous soulignons leurs liens mutuels croissants et leur convergence.
Le contrôle de gestion est connu dans les préfectures depuis longtemps ; il s'est beaucoup développé avec la globalisation des crédits mise en place depuis plusieurs années. "Il a connu, depuis cette période, plusieurs évolutions, notamment sur les indicateurs de contrôle de gestion qui permettent d'évaluer l'utilisation des moyens alloués aux préfectures, la performance de l'organisation, et de nourrir le dialogue de gestion annuel", explique le DMAT.
Les démarches Qualité forment le deuxième ensemble de ces outils de gestion. La première démarche, Qualipréf, a été développée depuis plusieurs années par le ministère de l'Intérieur en matière d'accueil du public. La deuxième a été mise en place plus récemment à l'initiative de la direction générale de la modernisation de l'État (DGME) : c'est la charte Marianne.
Ces deux démarches ne s'ignoraient pas complètement mais elles n'étaient pas fondées sur les mêmes référentiels. Nous avons engagé l'an dernier un travail approfondi avec la DGME pour que ces deux référentiels puissent être superposables. Ainsi, une préfecture, lorsqu'elle obtient le label Qualipréf, doit pouvoir être automatiquement certifiée Marianne. C'est une façon de ne pas perdre le résultat des efforts engagés au titre de Qualipréf et de capitaliser l'expérience acquise. Ce travail est quasiment terminé,
se félicite Jean-Benoît Albertini.
La méthode de réingénierie des process (dire « Lean ») représente le troisième ensemble de cette approche globale. Elle vise à garantir une qualité de prestation égale, quelle que soit la préfecture. Cette expérimentation, la plus récente, a commencé en 2009 sur le volet des naturalisations. "L'approche Lean a donné d'excellents résultats, notamment sur la résorption du stock de dossiers en attente de traitement dans les préfectures et sur la recherche de solutions concrètes aux questions d'organisation et de fonctionnement des services, souvent à l'initiative des agents", souligne le DMAT. Après cette expérimentation sur les naturalisations, la démarche a été élargie en 2010 aux titres de séjour, aux CNI, aux passeports, aux permis de conduire et au contrôle de légalité. "Notre objectif est que ces trois processus cessent de fonctionner indépendamment les uns des autres et qu'ils soient intégrés dans une approche convergente qui vise la performance et la qualité, affirme le DMAT. C'est l'enjeu de la circulaire du 18 février 2011 qui rassemble dans un document unique les directives de chaque processus en montrant leurs interactions." Les démarches étaient fondées, initialement, sur plus de 160 indicateurs à renseigner. "Aujourd'hui, nous les avons divisés par deux, soit 80 indicateurs", se félicite Jean-Benoît Albertini. Parallèlement, la DMAT a lancé une lettre électronique bimestrielle, "Qualité et performance", adressée à l'ensemble des acteurs de la performance et de la qualité : animateurs du changement, contrôleurs de gestion, équipes préfectorales, etc.
Enfin, pour le DMAT, cette dynamique doit s'accompagner d'une appropriation et d'une prise de conscience, aussi bien de la part des agents que de la hiérarchie. Elle doit devenir un sujet central du dialogue social. Enfin, c'est un sujet d'attention et d'implication managérial important pour le corps préfectoral. À ce titre, la DMAT organise, cette année, une formation sur la performance, la qualité et la réingénierie des process à l'attention de tous les secrétaires généraux de préfecture.
Qualité de l'accueil : l'Aube se distingue
Classée première préfecture en 2010, sur 164 préfectures et sous-préfectures évaluées au baromètre de la qualité des services publics mis en place par le conseil de modernisation des politiques publiques, l'Aube est un département à la pointe de la convergence en matière de qualité et de performance.
Contrôle de gestion, accélérateur Marianne, Qualipréf, méthode Lean : la préfecture de l'Aube est au carrefour des démarches de qualité et de performance. "Il règne, dans cette maison, un état d'esprit tourné vers le service rendu aux usagers et porté par une organisation optimisée et une hiérarchie impliquée", se félicite Catherine Hénuin, secrétaire générale de la préfecture de l'Aube. En effet, la qualité de l'accueil du public et de la délivrance des titres est en quelque sorte une marque de fabrique de cette préfecture, engagée dès 2006 dans la démarche Qualipréf, soit dès le début de la mise en place de cette expérimentation, et dont la certification, obtenue en 2007, a été renouvelée lors du dernier audit de décembre 2010 pour une période de trois ans.
Pour favoriser le pilotage de la performance, un contrôleur de gestion, responsable qualité, a été nommé et rattaché directement auprès de la secrétaire générale. Il participe à la réunion hebdomadaire de direction, ce qui place ces thèmes au coeur des préoccupations quotidiennes de la préfecture. "C'est ainsi que, par exemple, dans un contexte budgétaire contraint, lorsque nous prenons des décisions concernant la répartition des effectifs, nous regardons les éléments du contrôle de gestion, les indicateurs, les mandats que nous fixe la RGPP, et nous gardons comme cap nos missions prioritaires que sont l'accueil du public et la délivrance des titres, explique Catherine Hénuin. On met tout en oeuvre pour maintenir la qualité du service rendu à l'usager."
La préfecture de l'Aube, en tant que département de la région pilote Champagne-Ardenne, s'est également engagée, fin 2010, dans les travaux de l'accélérateur Marianne. "Nous sommes là sur un dispositif de qualité d'accueil du public qui est interministériel, piloté par la DGME mais qui concerne tous les ministères, explique pour sa part le contrôleur de gestion Jean-Yves Marlot, chargé de mission qualité et performance de la préfecture. Les services d'accueil de la préfecture de l'Aube satisfaisant déjà aux exigences Qualipréf, ils remplissent ipso facto la quasi-totalité des engagements Marianne."
À cette occasion, le périmètre d'action de la charte Marianne a été étendu à la sous-préfecture de Nogent-sur-Seine et aux nouvelles directions départementales interministérielles (DDI). À compter du second semestre 2011, la préfecture de l'Aube envisage d'engager les travaux préparatoires en vue d'une certification Qualipréf sur le périmètre de la délivrance des titres de séjour et du contrôle de légalité des actes des collectivités locales. Sur ces thèmes, Catherine Hénuin et Jean-Yves Marlot participent aux groupes de travail mis en place en administration centrale, qui ont pour mission la rénovation du référentiel Qualipréf.
Enfin, la préfecture de l'Aube se mobilise pour l'amélioration de la gestion des procédures à travers l'application de la méthode Lean. Elle s'applique au périmètre des titres de séjour au bureau des étrangers et des naturalisations. Au titre de la convergence, Jean-Yves Marlot participe à cette optimisation en s'associant aux travaux de l'animateur du changement nommé en préfecture.
Le contrôleur de gestion référent qualité est donc associé à tous les aspects de la performance dont il assure la cohérence,
ouligne la secrétaire générale.
"En définitive, les démarches de qualité et de performance, prises individuellement, ne pourraient pas être comprises et admises par les agents et par les cadres, observe Jean-Yves Marlot. Pour eux, la convergence est essentielle." Ainsi, par exemple, pour le bureau des étrangers et des naturalisations, la cohérence et la convergence de démarches de qualité et de performance vont préparer les agents à l'arrivée de la nouvelle version de l'application nationale de gestion des étrangers.
